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    简述《保障农民工工资支付条例》及其对施工企业影响

    时间:2020-05-06 12:03:20 浏览: 小编:聚媒网

    国务院在2019年12月4日颁布《保障农民工工资支付条例》。该条例将于2020年5月1日起施行,其中规定诸多保障农民工获得工资的强制性规定,从制度设计上确保农民工的工资权益。

    如我们所知,该条例系出于对农民工群体进行特殊保护。三农问题是关系国家稳定和社会进步的首要问题。每年中央针对三农问题都会发布一号文件。农民工群体利益保护,不仅关系个体农民工切身利益,而且关系农村社会稳定,关系农业和农村的政策落实,关系留守老人及儿童的妥善照顾和抚育。

    现实中,因文化教育程度的限制、劳动技能的单一、务工行为的短期性与流动性等因素,致使农民工的利益常被侵害。他们常干最累工作,收入有限,储蓄不足,常被拖欠工资。这可能造成严重不公后果,甚至引起突发事件,影响社会稳定,同时也违背国家对公平正义的基本认知与追求。

    由此,《条例》也对用工单位的人力资源管理和财务管理提出更高要求。在大量使用农民工的工程建设行业,条例更是提出了一些列新制度安排,并对建设单位和施工单位的管理合规性提出新要求。

    因此,除了对工程质量的追求外,保障农民工工资及时足额支付也将成为建设工程领域新的核心价值取向。本文简要介绍条例各项规定并结合实际问题加以分析。

    第一部分 明确立法宗旨为确保农民工工资及时足额发放

    1. 《条例》第一条规定:为了规范农民工工资支付行为,保障农民工按时足额获得工资,根据《中华人民共和国劳动法》及有关法律规定,制定本条例。及《条例》第三条第一款规定:农民工有按时足额获得工资的权利。任何单位和个人不得拖欠农民工工资。

    在本《条例》之前,农民工作为劳动者,虽也纳入劳动法的保护范围,但并未给予特别保护,而是与其他劳动者等同处理。但因为农民工的择业能力和机会较少,维权能力和意识不足,致使农民工权益常受到严重侵害。农民工欠薪事件频发,影响恶劣。例如,包工头通常采取年底结算农民工工资的惯例,而实际上包工头却无法及时从建设和施工单位取得劳务分包费用,这致使拖欠农民工工资成为较大可能,农民工勤苦劳动一年却无法得到足额报酬。

    为此《条例》开篇名义,以保障农民工及时足额获得工资为出发点和目的。与工程质量一起,确保农名工工资及时足额支付也会成为工程建设领域的核心价值,和评价标准。

    2. 《条例》适用主体限于农民工身份

    根据《条例》第二条的规定,农民工指为用人单位提供劳动的农村居民。《条例》中的该定义似乎清晰的,但实际上仍存在疑问。

    首先,此处规定的“农村居民”,是否以户口为依据还是以实际居住地为依据?如以户口为依据,那指的是户口在农村地区的居民,还是进一步限于农村的农业户居民?这些在条例中都并未明确,却在施行中会引发新的问题。

    很多地区已不区分农业户口和非农业户口,统一为居民户口。因此,如果所谓农村居民限于农业户居民,在操作认定上也有一定难度。如也包括非农业居民,则可能不符合立法本意并且可能引发新的不公平。在富庶地区农村,也存在很多非农业户口居民,这些人生活与市民无异,如也享有本条例的特殊保护,似与立法精神不符。又或者,因有特殊保护的规定,反而增加这些非农业居民的择业困难。

    作者认为,《条例》第二条中的“农村居民”,应仅限于作为乡村集体组织成员身份的(农业户)居民,不包括已经享有城镇职工或干部身份的非农业居民。这更符合立法的本意。

    3. 《条例》确定政府及有关部门的职责

    为了落实责任,《条例》第七条中规定了落实农民工工资支付监管部门和负责机构。其中,负责保障农民工工资支付的主管部门为“人力资源社会保障行政部门”。这是个概括描述性的规定,各地具体负责的部门名称可能有很大不同,有的为劳动人事局,有的为劳动社会保障局等。根据各地机构的设置与职权,确定主管部门,负责保障农民工工资支付工作的组织协调、管理指导和农民工工资支付情况的监督检查,查处有关拖欠农民工工资案件。

    同时,住房城乡建设、交通运输、水利等行业工程建设主管部门按照职责履行行业监管责任,督办因违法发包、转包、违法分包、挂靠、拖欠工程款等导致的拖欠农民工工资案件。同时,发展改革等部门、财政部门在投资审批和财政资金拨付环节上对农民工工资支付进行审核和配合。同时,公安机关负责及时受理、侦办涉嫌拒不支付劳动报酬刑事案件,依法处置因农民工工资拖欠引发的社会治安案件。

    另外,例如司法行政、自然资源、人民银行、审计、国有资产管理、税务、市场监管、金融监管等部门,也要按照职责做好与保障农民工工资支付相关的工作。保障农民工工资及时足额支付的责任由多个部门在职责范围内进行监管和配合,这是一项系统性的工程。工会残联等其他社会组织也应该在工作范围内尽可能促进《条例》的目标达成。

    在这些部门中,人力资源社会保障行政部门作为监管与执法的核心部门。该部门也将成为企业所面对的重要主管机关。

    第二部分 条例规范工资的支付形式与周期

    1. 货币支付与支付给本人

    《条例》第十一条规定 工资须以“货币形式”支付给“农民工本人”,不允许以实物或者有价证券等其他形式替代。此规定防止了工资被恶意抵扣的情况。农民工最需要的报酬就是现金,其他抵偿都有坑害农民工的较大可能性。因此,《条例》禁止以其他方式抵偿工资的情况。

    《条例》还明确地规定,作为劳动报酬的工资只能支付给农民工本人,而不能由他人领取。这避免了他人代领后克扣或挪用的情况。在工程领域,常见的操作是由包工头代农民工领取工资,然后再转交给本人。在此转手过程中,就常发生工资被挪用或克扣的情况。

    该规定实施后,工程领域常见的包工头生存空间将被极度压缩,其索取报酬的方式也将主要体现为管理人员薪酬,而不再是农民工工资结算的差价。

    2. 按约定或规定支付

    《条例》第十一条规定,工资支付周期应按照与农民工书面约定或者依法制定的规章制度规定的工资支付周期和具体支付日期足额支付工资。

    此《条款》要求,工资支付周期应该有明确依据,即合同约定或者制度规定,不能随意发放。这增加了工资发放的制度性和规律性要求,降低随意性,方便有关部门对工资发放进行核查和监督。

    3. 当期或次期支付

    根据第十四条的要求,应该在提供劳动的当期或者次期发放,并应该在节假日之前支付。这充分照顾了农民工节假日一般集中用钱的实际需求;推迟发工资不得超过一个支付周期,避免拖延支付。

    该条款体现了农民工工资发放的平等权要求。其他领域,工资一般是当月发薪,而建筑业的农民工多是采取年底发薪,这是非常不公平的,根据条例规定则不再允许这样情况发生。该条款反映了条例对农民工工资发放的及时性规定。

    4. 提供台账资料以备核查

    《条例》第十五条规定,用人单位应按照上述关于工资支付形式和周期的要求,编制支付台帐备查。条例还要求,支付工资应该提供工资清单,让工资计算清楚明白,避免糊涂账,随意隐瞒克扣的情况。

    《条例》第二章,在实操层面给工资发放提供了具体的要求。这些规定系确保《条例》能够得到有效落实,并确保支付义务履行能够被监督核查。

    第三部分 工资支付与清偿义务

    《条例》第十六条规定,用人单位对农民工工资有清偿义务。此处所谓用人单位系与农民工存在雇佣关系的单位,即人员的所属单位。在存在劳务外包的情形下,即劳务外包公司。

    《条例》第十七条规定,当用人单位与用工单位不一致,用工单位也具有补充清偿责任,即在用人单位未支付工资情况下,由用工单位支付农民工工资。这里所谓用工单位系指工作成果的直接受益单位,例如建设工程域的施工单位。

    《条例》第二十二条规定, 用人单位主体资格消灭前,应清偿农民工工资。否则该单位的主要股东不得注册新用人单位。基于此规定,工商注册部门将会出台新规定,主要股东若有拖欠农民工工资的前科,则不得注册新企业。这类似于司法执行的黑名单,也可以督促股东采取措施尽快清偿拖欠的农民工工资。

    第四部分 对工程建设领域的规定

    鉴于工程建设领域大量使用农民工的情况,以及经常发生拖欠农民工工资的情况,《条例》第四章重点关注工程建设领域。该《条例》的实施也必然对工程施工领域的各方面造成较大的影响。

    1. 甲方提供工程款支付担保

    《条例》第二十四条要求建设单位向施工单位提供工程款支付担保。该条款的设置目的在于,避免建设单位不按合同约定支付工程款,或拖延支付工程款。

    在工程建设领域,建设方欠付工程款属于比较普遍的情况。这实际上间接地造成了建设工人无法拿到工资。之前在实践中,通常由乙方施工单位给甲方建设单位出具保函,以确保工程质量和完成工程施工。为维持公平,《条例》规定建设单位也应给施工单位出具支付保函。此支付保函的条款为强制性的规定。

    关于此处支付保函金额的覆盖范围,参照本条例的立法宗旨,应该至少覆盖施工合同中约定的全部人工费用。至于人工费用之外的工程款,是否纳入保函金额,应由建设方与施工方进行约定。

    2. 人工费用拨付成为工程建设合同的主要和核心条款

    该《条例》第二十四条还规定:建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同,应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期,并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。

    这对工程施工合同的合规审查提出了要求。之前的施工合同一般约定了工程款计量周期和工程款进度结算办法,但一般没有涉及人工费用拨付周期。在条例实施后,如未约定人工费用拨付周期的合同,将属于违法,甚至会引发工程施工合同无效的问题。

    因此,工程建设领域应严肃对待该项问题。这实际上对施工单位属于有利的立法成果。

    3. 农民工工资专用账户与欠薪预警系统

    《条例》第二十六条的规定,施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户,专项用于支付该工程建设项目农民工工资。开设、使用农民工工资专用账户有关资料应当由施工总承包单位妥善保存备查。

    据此规定,施工总包单位作为责任人负责设置和管理农民工工资专用账户。

    同时,《条例》第二十七条的规定,金融机构可监督该专项资金的拨付情况,如发现资金拨付不符合约定,应及时通知总包单位,而总包单位向(有权监督分包单位的)有关主管部门报告,并纳入欠薪预警系统。

    关于欠薪预警系统,有关部门将进一步落实操作。预计欠薪预警系统会对施工单位会产生较大的约束。存在欠薪的施工企业,在招投标方面将会受到限制。

    4. 农名工劳动合同与实名登记

    《条例》第二十八规定:施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行用工实名登记,具备条件的行业应当通过相应的管理服务信息平台进行用工实名登记、管理。未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工实名登记的人员,不得进入项目现场施工。

    《条例》要求,使用农民工的单位应该与其订立劳动合同并实名登记;未订立合同并实名登记的人员不得进入项目现场施工。该规定确保工程建设劳动用工的合法性和准确性,避免了违法用工的情况,比如之前普遍存在的无劳动合同的情况。另外,还可以避免非法雇佣未成年人、犯罪人员参与施工、虚报用工量等情况。

    另外,条例中还规定总包单位对劳动用工具有管理责任,分包单位应接受总包单位的监督和管理。该规定实际上强化了总包单位在分包单位面前的优势地位。这也对总包单位的管理水平和管理责任提出了更高的要求。

    所述的劳动合同,其签订的形式和内容都应该充分体现农民工工作的流动性和短期性的特点。根据《劳动合同法》的规定,农民工所签订的劳动合同应该为“以完成一定工作任务为期限的劳动合同”。其中,根据劳动合同法第十七条的规定,劳动合同应当具备以下条款:(一)用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人;(二)劳动者的姓名、住址和居民身份证或者其他有效身份证件号码;(三)劳动合同期限;(四)工作内容和工作地点;(五)工作时间和休息休假;(六)劳动报酬;(七)社会保险;(八)劳动保护、劳动条件和职业危害防护;(九)法律、法规规定应当纳入劳动合同的其他事项。

    另外,根据社会保险法 (2018修正)第九十五条规定:进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。

    农民工社保问题,成为用人单位必须面对和解决的凸出议题。因为之前在实践中,建筑领域的农民工一般按照劳务关系处理,不缴纳提供社保;而如今按照《条例》要求,雇佣农民工定性为劳动关系,就应给农民工缴纳社保。然而,农民工本人和用人单位一般都不希望缴纳社保,因为工作流动性和短期性,以及社会保险各省市统筹的政策,导致农民工的社保权益难以实际享受。

    另外,农民常在户籍地参加农村养老保险和新农合等政策性社保,这与城市社保存在交叉重叠的可能。因此,有关部门应该就建筑行业的农民工社保问题,给出合理的解决办法。否则,本来出于保护农民工利益的立法有可能阻碍农民工就业的壁垒。

    5. 建设单位的支付义务和保障责任

    《条例》第二十九条规定:建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款并将人工费用及时足额拨付至农民工工资专用账户,加强对施工总承包单位按时足额支付农民工工资的监督。因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的,建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。

    这可以总结为:建设单位有义务按照合同约定向农民工工资专用账户支付人工费用,并且如有违反此项合同义务应先行垫付被拖欠农民工工资,但以未结清工程款为限。这包括两方面义务:一是施工过程中对总包方所负的支付人工费义务;另一方面是劳动完成后面对农民工劳动者所负的垫付工资义务。

    《条例》还规定了建设单位应建立保障农民工工资支付协调和拖欠预防机制,协调工资纠纷。

    6. 总包单位的工资保证义务、工资专用账户/保证金执行豁免权与农民工工资优先权

    《条例》第三十二条规定:施工总承包单位应按有关规定存储工资保证金,专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。该条款体现总包单位对农民工工资支付的保证义务。

    这对总包单位的资金安排提出了更高要求,要求计划项目资金时必须考虑到工人工资的支付保证问题。该项工资保证金可根据不同行业不同企业进行差异化调整,并且可以用金融机构保函的方式来替代。由此,一种新的保函即将诞生,金融机构业务出现新需求。

    《条例》第三十三条规定:除法律另有规定外,农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。

    此处规定的“农民工工资专用账户资金和工资保证金不得随意查封冻结和划拨”,体现出农民工工资债权相对于其他一般债权,具有优先性。这等同于,《条例》将创设一种新的优先权,我们且称之为“农民工工资优先权”,对象为农民工工资专用账户和工资保证金。

    7. 农民工工资支付的“总包单位代发制度”

    《条例》第三十条规定:分包单位对所招用农民工的实名制管理和工资支付负直接责任。

    施工总承包单位对分包单位劳动用工和工资发放等情况进行监督。

    分包单位拖欠农民工工资的,由施工总承包单位先行清偿,再依法进行追偿。

    工程建设项目转包,拖欠农民工工资的,由施工总承包单位先行清偿,再依法进行追偿。

    由此可见,农民工工资发放通过总包单位控制的工资专用账户发放,但该笔工资专用资金由建设单位按照工程建设施工合同打款,而该工资支付实际上是替分包单位来支付。这里面涉及三方的责任与关系。

    具体地,建设单位、总包单位和分包单位这三方的分工在《条例》第三十一条中被具体细化:

    工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。

    分包单位应当按月考核农民工工作量并编制工资支付表,经农民工本人签字确认后,与当月工程进度等情况一并交施工总承包单位。

    由此可见,本条款涉及一项重要的制度创新------即工资总包代发制度。其中的关系由下图来展示:

    其中规定,工资支付表须由农民工签字确认;任何人都不得扣押或者变相扣押工人的工资卡或社保卡。据此规定,他人控制工人的工资卡或社保卡的任何约定都因违法而属于无效。

    8. 建设单位和总包单位的“农民工工资绝对支付义务”

    《条例》第三十五条规定:建设单位与施工总承包单位或者承包单位与分包单位因工程数量、质量、造价等产生争议的,建设单位不得因争议不按照本条例第二十四条的规定拨付工程款中的人工费用,施工总承包单位也不得因争议不按照规定代发工资。

    由此可见,该项支付义务的责任人为建设单位和总包单位。

    《条例》第三十六条规定:建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位,导致拖欠农民工工资的,由建设单位或者施工总承包单位清偿。

    施工单位允许其他单位和个人以施工单位的名义对外承揽建设工程,导致拖欠农民工工资的,由施工单位清偿。

    《条例》第三十七条规定:工程建设项目违反国土空间规划、工程建设等法律法规,导致拖欠农民工工资的,由建设单位清偿。

    由此可见,建设单位和施工单位,不能以任何理由不按约定支付农民工应得的劳动工资。该项义务实际上更多的体现一种社会责任。

    9. 总包单位的公示提醒义务

    《条例》第三十四条规定:施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌,明示下列事项:

    (一)建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息;

    (二)当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息;

    (三)相关行业工程建设主管部门和劳动保障监察投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、公共法律服务热线等信息。

    该项规定,主要是为农民工主张工资权利和依法维权提供有效帮助,保障农民工的知情权和获得帮助权。这将对预防工资违法起到很大的制约和预防作用。

    第五部分 地方主管部门的监督检查

    政府的监督检查对于条例的落实起到至关重要的作用。因此,条例在第五部分特别规定,哪些部门有职责监督农民工工资的支付落实情况。

    “人力资源社会保障行政部门”成为“超级监管者”

    《条例》第三十八条规定,县级以上政府应建立“农民工工资支付监控预警平台”,其他有关部门如人力资源社会保障、发展改革、司法行政、财政、住房城乡建设、交通运输、水利等部门的工程项目审批、资金落实、施工许可、劳动用工、工资支付等信息及时共享。

    人力资源社会保障行政部门根据水电燃气供应、物业管理、信贷、税收等反映企业生产经营相关指标的变化情况,及时监控和预警工资支付隐患并做好防范工作,市场监管、金融监管、税务等部门应当予以配合。

    第四十条规定:人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时,需要依法查询相关单位金融账户和相关当事人拥有房产、车辆等情况的,应当经设区的市级以上地方人民政府人力资源社会保障行政部门负责人批准,有关金融机构和登记部门应当予以配合。

    由此可见,“人力资源社会保障行政部门”将作为一个“超级监管者”的角色出现,并可以随时掌握企业的有关经营信息变化,其他部门必须予以配合。

    2. 其他有关部门的配合义务

    第四十一条规定:人力资源社会保障行政部门在查处拖欠农民工工资案件时,发生用人单位拒不配合调查、清偿责任主体及相关当事人无法联系等情形的,可以请求公安机关和其他有关部门协助处理。

    人力资源社会保障行政部门发现拖欠农民工工资的违法行为涉嫌构成拒不支付劳动报酬罪的,应当按照有关规定及时移送公安机关审查并作出决定。

    第四十二条规定:人力资源社会保障行政部门作出责令支付被拖欠的农民工工资的决定,相关单位不支付的,可以依法申请人民法院强制执行。

    3. 违反条例引发严重信用风险

    《条例》第四十八条规定:用人单位拖欠农民工工资,情节严重或者造成严重不良社会影响的,有关部门应当将该用人单位及其法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员列入拖欠农民工工资失信联合惩戒对象名单,在政府资金支持、政府采购、招投标、融资贷款、市场准入、税收优惠、评优评先、交通出行等方面依法依规予以限制。

    关于拖欠农民工工资需要列入失信联合惩戒名单的具体情形,由国务院人力资源社会保障行政部门规定。

    《条例》第四十九条 建设单位未依法提供工程款支付担保或者政府投资项目拖欠工程款,导致拖欠农民工工资的,县级以上地方人民政府应当限制其新建项目,并记入信用记录,纳入国家信用信息系统进行公示。

    以上规定都表明:“人力资源社会保障行政部门”将与建设部门一起,成为建设工程领域的“主管部门”,权力大幅度加强,拥有较大执法空间。与该部门的配合和沟通成为施工企业管理和项目管理的重要内容。

    4. 禁止非法讨薪

    因农民工工资债权成为超级债权的可能,如被滥用,也将引起严重后果。为此第五十二条 单位或者个人编造虚假事实或者采取非法手段讨要农民工工资,或者以拖欠农民工工资为名讨要工程款的,依法予以处理。

    此处所提到的依法处理,作者认为轻者涉及治安违法,重者可能涉及到诈骗罪和寻衅滋事罪。维权行为也需要依法进行,本法已为农民工提供强有力的维权手段,农民工工资维权再也不必采取过激措施。

    第六部分 法律责任

    本章具体规定了违反本条例中禁止性规定应承担的法律责任。该法律责任属于行政违法责任,多体现为由主管部门责令改正、罚款,逾期不改正加重处罚,以及情节严重者可能限制资格、降级和吊销的处罚等。

    第七部分 地方政府的兜底责任和追偿权利

    《条例》第六十三条 用人单位一时难以支付拖欠的农民工工资或者拖欠农民工工资逃匿的,县级以上地方人民政府可以动用应急周转金,先行垫付用人单位拖欠的农民工部分工资或者基本生活费。对已经垫付的应急周转金,应当依法向拖欠农民工工资的用人单位进行追偿。

    由此可见,地方政府除了承担监管责任外,还承担兜底支付责任,垫付部分工资或基本生活费。这为地方政府动用财政资金应急解决农民工生活保障的问题提供可法律依据。但是,政府对垫付的资金享有追偿的权利。

    鉴于我国庞大的农民工群体,《保障农民工工资支付条例》将会成为我国劳动者保护领域的一项重要立法,提升国家法治化水平。该条例中创立的各项新规,必将成为企业治理和工程建设领域的重要制度。工程施工企业的管理者和项目建设的管理者,以及地方各级执法部门,都应该高度重视本条例,以促进法律的有效实施。(周红力 王占权)

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